依法行政，科学施政最高法：政府《会议纪要》具有可诉性
——甘肃通渭西关综合市场管理服务公司案情透视
引言：《会议纪要》为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文。通常情况下《会议纪要》不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。但当《会议纪要》转化为对外发生效力的行政行为，并具有执行力时，《会议纪要》具有可诉性。判断《会议纪要》是否属于行政诉讼的受案范围，主要是要看其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。对此，最高人民法院就《会议纪要》的可诉性曾在2003年，以《公报》的方式下发了指导案例(见最高人民法院公报2003年04期《吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案》)。
在我国的司法实践上，判断《会议纪要》是否具有可诉性。主要从以下几个方面去衡量和裁判：
裁判规则一：判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围的标准是该会议纪要是否对行政相对人的权利和义务产生直接影响。
涉《会议纪要》是针对特定的当事人即原告方作出的，不具有普遍适用性和普遍约束力。且对当事人的财产权利产生了重大的影响，应当属于具体的行政行为，而不是规范文件。依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，对具体行政行为不服的，可向人民法院起诉。
裁判规则二：具有行政强制执行力的政府会议纪要是可诉的行政行为。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况议定事项的内部公文，通常不对行政相对人产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要是审查是否对行政相对人的权利和义务产生直接影响。
本案通渭县人民政府针对甘肃通渭西关综合市场管理服务公司承包经营的西关综合市场承包经营权作出的通政办记[2019]45号《通渭县人民政府办公室会议纪要》第五项明确规定：“是由综合执法局负责，12月27日前依法解除与安小明的合同，收回西关综合市场4座大棚内全部房屋所有权。同时，从县综合执法局、县应急局、县市场监管局、县公安交警大队抽调人员，于12月27日前组成综合市场办公室，于2020年1月1曰起全面开展市场管理工作”。
通渭县人民政府《会议纪要》指名道姓地要求下属行政执法单位解除安小明对西关综合市场承包经营权，通渭县人民政府的《会议纪要》已不再是一份内部公文，该《会议纪要》已经外化，并对本案当事人安小民和甘肃通渭西关综合市场管理服务公司产生了实质影响。通渭县人民政府的《会议纪要》当然具有可诉性。安小明和甘肃通渭西关综合市场管理服务公司依此向人民法院提起诉讼，符合法律规定。
本案当事人安小明，曾经是一名卸甲归田的退伍军人,为了家乡的建设放弃了其他的择业机会，积极响应当地政府“谁建设，谁管理，谁受益”的号召，背负巨债，自筹资金78.3万元，改造了通渭县西关综合市场4座大棚内67间房屋。在市场管理过程中兢兢业业，2012年7月在管理中被一商户用刀刺伤，司法签订为重伤，九级伤残。又是一位爱心人士，2020年2月，全国人民众志成诚抗击疫情之时，捐款助力彰显了退伍不退色的军人本质。但在管理不存在任何过错的情况下，被当地政府一纸《会议纪要》强行终止合同，并强行收回对西关综合市场的经营管理权，被沦为债台高筑，走投无路的整治对象。期间疑惑重重,似有“中饱私囊，徇私枉法”的影子,也有违党中央和政法部门“六稳六保”的大政方针。
案情回顾：通渭县西关综合市场是全县唯一一个专业的农贸市场，当时受经济条件限制，所建市场布局不合理，功能不齐全，排水不通畅，未配备消防设施，存在严重安全隐患。按照当时政府主导、多方参与，群众投入为主、市场投入为辅以及“谁建设，谁管理，谁受益”的原则进行合理改造。但当时市场改造没有改造专项资金，便由通渭县西关综合市场管理服务有限公司承包出资修建。
通渭县西关综合市场管理服务有限公司系在通渭县市场监督局合法注册的有限公司。公司的经营范围是对通渭西关综合市场进行经营管理和物业管理服务。西关综合市场管理服务公司法人安小明于2007年就西关综合市场的承包经营和管理问题与通渭县原城管办(现综合执法局)签订了《承包合同书》，约定承包期限为18年，自2008年4月8日至2026年4月7日止。
市场承包合同签订后，就西关综合市场4座大棚内经营用房的改造问题，安小明与通渭县原城管办(现综合执法局)签署了《通渭县西关综合市场菜棚改建合同书》，由西关综合市场管理服务有限公司及安小明共计投资78.3万元，在4座大棚内修建了67间经营性用房。
依据上述协议约定，西关综合管理服务有限公司法人安小明对4座大棚内的67间经营用房依法享有占有、使用和收益的权利。但通渭县有关部门的干部从中作梗，一贯吃拿卡要，屡屡违反中央相关政策政令和八项规定，明知行政事业单位不能参与经营管理，而顶风违法乱纪，2019年6月，该部门领导以自己买新车为由，向本案当事人索贿未果恼羞成怒，便利用手中权力为达到某种不可告人的目的进行报复。
2019年12月，通渭县人民政府以通政办记【2019】45号《通渭县人民政府办公室会议纪要》的形式，责令通渭县综合执法局解除西关综合市场管理服务有限公司对西关综合市场的承包经营管理权，并要求通渭县综合执法局收回西关综合市场管理服务有限公司及法人安小明投资建设的4座大棚内的67间经营用房。
通渭县西关综合市场管理服务有限公司及安小明和此案代理律师认为，通渭县人民政府的《会议纪要》违法，遂向甘肃省天水市中级人民法院提起了行政诉讼。
2021年5月26日，天水市中级人民法院作出了【2021】甘05行初12号《行政判决书》。天水中院认为，通渭县人民政府办纪【2019】45号《会议纪要》第五项有关解除通渭县西关综合市场管理服务有限公司和安小明对西关综合市场承包和经营管理权的行政决定违法。
天水中院的判决意味着通渭县执法局依据通渭县政府《会议纪要》的决定，对西关综合市场管理服务有限公司及西关综合市场采取的任何行为违法。同时也意味着西关综合市场管理服务有限公司仍然对西关综合市场的经营依法享有使用、收益和处分权。
通渭县综合执法局在事先未告知和征得西关综合市场管理服务有限公司同意的情况下，于2021年7月21日在西关综合市场到处张贴《通知》，该通知以通渭县政府要对西关综合市场进行维修改造为由，要求4个大棚内的所有经营户在规定的时间内搬离经营场所。
2021年8月1日开始，通渭县综合执法局未进行协商经西关综合市场管理服务有限公司同意，便开始强行拆除西关综合市场管理服务有限公司及安小明投资建设的全部经营用房和设施。
为此，西关综合市场管理服务有限公司强烈要求通渭县综合执法局立即停止上述侵权行为，恢复原状，并赔偿影响正常经营造成的经济损失。
同时，西关综合管理服务有限公司迫切希望通渭县综合执法局与西关综合市场管理服务有限公司共同协商西关综合市场的改造问题，并拿出统一的实施意见。
通渭县政府对天水中院的判决和西关综合市场管理服务有限公司的诉求置之不理，其理由是《会议纪要》效力仅限于行政机关内部，不产生外部法律效力，对西关综合市场管理服务有限公司不产生实际影响。
2021年6月15日，通渭县政府不服天水中院判决，遂向甘肃省高级人民法院提起诉讼。被告方通渭西关综合市场管理服务有限公司认为，省高院在未事先通知本案代理律师到场的情况下，以询问开庭的方式，于2021年11月10日做出(2021)甘行终227号裁定书改判天水中院的判决。裁定如下：
一，撤销甘肃省天水市中级人民法院(2021)甘05号行初12号行政判决;
二，驳回安小明，通渭县西关综合市场管理服务有限公司起诉。
通渭县西关综合市场管理服务有限公司认为省高院未以事实为依据，法律为准绳，轻易给出一句“会议纪要不可诉”就撤销了天水中院的判决有失公正，其中是否存在“依势审理，依权判决”和徇私舞弊，令人置疑。难道“民告官”就这么难吗?在司法教育大整顿大督察政策落实的过程中，老百姓何处才能伸张正义，何处才是主持公道的地方?希望引起相关职能部门的重视。
因此，西关综合市场管理服务有限公司迫切希望甘肃省高级人民法院能够依法办案，秉公执法。并强烈要求通渭县人民政府敦促通渭县综合执法局认真履行合同，依法行政。
言论：北京市一名资深律师认为，通渭县综合执法局的上述行为违反了双方签订的《承包合同书》以及所签署的《通渭县西关综合市场菜棚改建合同书》规定。通渭县综合执法局的上述行为俨然已对西关综合市场管理服务有限公司对市场内承包管理及经营用房的使用和收益造成了实质性损害。
他表示，会议纪要的每一项内容一定要严格遵照法律法规依法行政，不能做出错误规定，更不能凌驾于法律之上。因此，通渭县政府《会议纪要》第五项中：“由县综合执法局负责，12月27日前依法解除与安小明的合同，收回西关综合市场4座大棚内全部房屋所有权。”的内容和第三人县执法局依据该会议纪要作出了通综执法〔2020〕1号《通渭县综合执法局关于收回西关综合市场管理权的通知》及2020年1月10日作出的《关于对西关综合市场承包经营权进行调整的通告》一，经通渭县人民政府第六十四次会议决定，二，根据12月23日县政府西关综合市场专项整治行动协调推进会议精神，附和最高法院的裁判规则。
直接涉及到通渭县西关综合市场管理服务有限公司法人安小明合法的经营管理权，对安小明指名道姓已形成外化，且已产生法律效力，其上述行为属于行政违法行为，是直接可诉的。
甘肃政法大学一位法学教授表示，企业是社会经济的主体力量，依法经营照章纳税和承担相应的社会责任，是一个企业应尽的责任和义务，保护企业和企业家的合法权益，更是中华人民共和国宪法的根本体现。然而在此案中，通渭县综合执法局在执行县政府关于西关综合市场专项整治《会议纪要》的过程中，未进行听证且未与综合市场管理服务有限公司协商解决，强行收回其合法管理经营权的做法有待商榷，是典型的行政不做为和乱做为。
从此案不难看出，当初市场改建资金匮乏，亟需投入改造资金时对企业承诺的“谁建设、谁管理、谁受益”只是一句美丽的谎言，市场建好之后被当地政府一纸《会议纪要》强行收回管理经营权，曾出资改建市场的西关综合市场管理服务有限公司被沦为专项整治的对象。相关部门说变脸就变脸，这种滥用权力，不负责任的做法最终将投资企业推进温柔的陷阱。
疑惑当解，悖论当释。在伟大的新时代进程中，特别是各级司法机关集中学习贯彻法制中国思想的关键节点上，真诚希望有关部门切实拿出一个实事求是，公平天下，正义中国的结论，更好地为发展县域经济营造良好的氛围，让贪脏枉法、以权谋私、行政不做为和乱作为无处藏身。
结束语：引用纪检监察网;《会议纪要》岂是违法乱纪的“档箭牌”集体研究不代表可以越过党纪国法红线，如果执迷不悟只会自吞苦果。
稿件来源：甘肃通渭县西关综合市场管理服务有限公司;法人代表安小明。
二0二二年一月二十日
